Los aparatos burocrático-jurídicos de negociación, en los procesos de paz colombianos
Por Alberto Pinzón Sánchez
Una pregunta reiterada por los colombianos deseosos de encontrarle una solución política al lago conflicto social y armado que padecemos ha sido y es: ¿por qué después de tantos años intentando diversos procesos de paz entre el Estado colombiano y las principales organizaciones guerrillas, no ha sido posible lograrla?
Fuera de las consabidas respuestas fáciles de que ha faltado voluntad política en las partes, o de que ambas han aceptado la negociación en medio de la guerra como un modelo predestinado a fracasar, o el señalamiento sobre la responsabilidad de la terminación abrupta de los procesos de paz; han terminado por simplificar y reducir los análisis de estas experiencias a un mediocre recuento anecdótico de farándula, que ha negado un verdadero conocimiento histórico de los mismos, sobre el cual se puedan sentar conclusiones válidas para trasformar la realidad.
Estoy entonces convencido de que una de las grandes fallas, está en la carencia de una historia de los procesos de paz en Colombia, y que por lo tanto es indispensable regresar a la madre del conocimiento social, la Historia con mayúscula.
Mi planteamiento es que, además de las explicaciones anteriores; la clase dominante y dirigente del Estado colombiano a lo largo de todos los llamados “procesos de paz”, ha implementado un modelo inflexible e ineficaz de negociación, que ha consistido hasta hoy Octubre de 2009, en anteponer frente a las organizaciones guerrilleras con las cuales va a negociar la paz; una serie de “aparatos burocrático jurídicos de Estado para
la negociación”, que ex profeso han diluido la responsabilidad del Poder Ejecutivo, han creado un ambiente de confusión, indefinición e inoperancia, y han terminado por convertir tales procesos de paz en verdaderos laberintos burocráticos al mejor estilo kafkiano.
Un analista tan agudo como Chucho Bejarano en algunas de sus descripciones, llegó solamente hasta identificar y nombrar estos aparatos burocrático jurídicos de negociación, que llamó “dispositivos formales de negociación”, pero como era un miembro administrativo privilegiado de ellos, no logró hacerles un análisis crítico que condujera a su superación.
Por eso recurro a uno de los mejores recuentos históricos de estos procesos, presentado hace un año (Octubre 2008) para la fundación ideas para la paz, por el investigador Gerson Iván Arias. Sin embargo me apoyo solo parte de su minucioso trabajo, pues desafortunadamente su esfuerzo explicativo inicial, a la hora de sacar conclusiones no se realiza con la misma profundidad. Así pues que, si el tiempo me lo permite y la paciencia de ustedes alcanza; finalizaré mi intervención directamente con la discusión de mi planteamiento inicial el cual acabo de leerles.
Comencemos con Julio César Turbay Ayala:
El 13 de septiembre de 1981 el ex presidente de la república Carlos Lleras Restrepo, en ese momento director de la Revista Nueva Frontera, publicó un editorial en el que sugería al gobierno Turbay la conformación de un comité de paz, integrado por civiles y militares que se encargara de estudiar la situación de orden público y formulara recomendaciones con el objeto de construir un ambiente favorable para la terminación de la lucha insurgente.
Cuatro días después, Turbay respondió a Lleras y sin dejar de reiterar los esfuerzos de su gobierno en estas materias afirmó, “no me niego, sino que agradezco su gestión sobre el nombramiento de un Comité de Paz que procederé oportunamente a integrar”, señalando la necesidad de que fuera el propio Lleras su director. Días después Lleras aceptó la postulación y juntos acordaron los nombres de los restantes 11 integrantes.
Fue así como mediante el decreto 2761 de 1981, se originó la comisión transitoria nombrada por el presidente Turbay y su ministro de gobierno Jorge Mario Eastman Este primer aparato burocrático jurídico de negociación, estuvo acorde con la correlación de fuerzas políticas predominantes para la época. La iglesia católica y miembros de las fuerzas militares formaron parte de él. Los demás integrantes representaban instancias administrativas del Poder Ejecutivo y su conformación se entendió como una reunión de fuerzas acordes con las políticas presidenciales y sin opción real para terceras fuerzas o de oposición. El comandante general de las fuerzas militares general José Gonzalo Forero Delgadillo, monseñor Mario Revollo Bravo y John Agudelo Ríos, hicieron parte de esta comisión que se instaló el 6 de noviembre de 1981. En el discurso de instalación, el presidente Turbay señaló que la comisión estaría integrada por “representantes de los más variados sectores y ello le asegura su auténtico carácter nacional”
El decreto de conformación, estableció que la comisión formularía recomendaciones de carácter privado al presidente de la república. Estas recomendaciones se concretaron con la expedición del decreto 3642 de diciembre de 1981, donde “la comisión logró que se reglamentara el artículo de la Constitución que autoriza las detenciones preventivas
durante 10 días, y elaboró también un nuevo proyecto de amnistía que sirvió de base al decreto 474 adoptado el 19 de febrero de 1982.
Posteriormente, en un memorando y un anteproyecto de decreto elaborado por la comisión y enviado el 21 de abril de
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Y así lo confirma Agudelo Ríos: “la misión era estudiar mecanismos de carácter jurídico, de carácter legal que le permitieran a los grupos alzados en armas reintegrarse a la vida civil. Nosotros le presentamos al presidente Turbay los resultados de nuestro trabajo, pero desafortunadamente el Doctor Turbay no aceptó las recomendaciones que
le hizo la comisión de paz, razón por la cual la comisión en bloque renunció, renuncia que el doctor Turbay nos aceptó inmediatamente”
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Si bien el objetivo de la comisión era explorar nuevas posibilidades para fortalecer el orden público y crear las condiciones que permitieran la derogatoria de la legislación de emergencia, la pretensión inmediata era buscarle salidas a los precarios resultados de la Ley 37 de marzo 1981, que declaraba una amnistía para los delitos políticos. Como lo dijo el propio Turbay:
“yo no pienso que la amnistía haya fallado por falta de diálogo con la subversión, sino porque fue concebida para delitos políticos sin incluir delitos como secuestro, la extorsión, el homicidio fuera de combate y otros considerados como delincuencia común”
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Desde la conformación de la comisión no se estipularon mecanismos concretos y entidades encargadas de dotar los medios indispensables para su funcionamiento. En la práctica era una especie de instancia ad hoc , que no representaba al presidente y que no disponía de recursos gubernamentales para cumplir su objetivo, fuera del que cada uno de sus integrantes tenía a través de sus respectivos cargos administrativos.
Se trataba de una comisión de carácter transitorio, de corta vigencia, con funciones de recomendación pero sin ninguna capacidad de decisión. Situación que sus propios integrantes reconocieron : “ no tiene ese cuerpo poderes para celebrar pactos a nombre del gobierno, aunque es claro que le resultaría muy útil entrar en contacto con los distintos grupos alzados en armas para examinar sus puntos de vista y hacerles conocer, a su vez, lo que la Comisión estima razonable y posible”
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En el final de su administración y como epílogo de esta primera comisión de paz, el presidente Turbay en su discurso ante el Congreso el 20 de julio de 1982, manifestó que no había aceptado las recomendaciones de la comisión de paz dado que las encontraba “inconvenientes para sostener en los niveles en los que hasta ahora se ha mantenido la moral de las fuerzas armadas y por los precedentes que establecía para la comisión de no improbables futuros delitos de la naturaleza de los que quedarían castigados con simples penas condicionales”
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Belisario Betancur Cuartas:
En las elecciones del 30 de mayo de 1982 triunfó el candidato Belisario Betancur. Durante su campaña electoral había asegurado que una de sus primeras estrategias de gobierno sería la recuperación de la paz y para ello propuso reintegrar la anterior comisión presidida por el ex presidente Lleras Restrepo. Criticando algunos excesos represivos del gobierno anterior de Turbay, planteó la necesidad de crear condiciones para superar las situaciones de injusticia, tales como el hambre, la miseria, el desempleo, el analfabetismo, etc y que definió como causas objetivas de la violencia, a las que había que agregar reformas políticas y sociales que llamó condiciones subjetivas de la violencia. Con este marco conceptual reconoció una intención política en el accionar de los grupos insurgentes, y procedió a establecer con ellos una negociación política en la búsqueda de la paz.
Betancur se propuso cumplir sus promesas electorales y para ello revitalizó la comisión de paz, impulsó la aprobación de un proyecto de ley de amnistía general, creó el plan nacional de rehabilitación (PNR), y trató de consolidar un ambiente político propicio para la concreción de las reformas citadas, dando también un giro en el funcionamiento y composición de los diversos aparatos burocrático jurídicos de negociación Intereses políticos muy diversos entraron a formar parte de tales aparatos : se dio participación directa a las fuerzas de oposición como el partido comunista colombiano, el partido socialista de los Trabajadores, el MOIR, sindicatos, periodistas y miembros de la academia críticos con el establecimiento y, con el decreto 2711 de 1982, creó la comisión de paz asesora del gobierno nacional nombrando en cabeza de ella al ex presidentes Lleras Restrepo, quien 10 días después renunció por razones de salud, cediendo su cargo a Otto Morales Benítez quien a su vez lo pasaría a John Agudelo Ríos, otro miembro de la antigua comisión de paz de Turbay.
Entre los miembros designados en la nueva comisión figuraba la joven conservadora Noemí Sanín, junto a otras 40 celebridades colombianas, y como herramienta complementaria a la labor de asesoría y formulación de recomendaciones privadas de esta comisión, Betancur a finales del 82 estableció las bases del plan nacional de rehabilitación (PNR).
Además de continuar el objetivo señalado por su antecesor, Betancur dispuso que la nueva comisión debería prestar asistencia y presentar alternativas al presidente en cuatro opciones primordiales: Opciones de incorporación de áreas y estamentos a la vida política, económica y social del país. Opciones de recuperación y desarrollo de ciertas regiones territoriales. Opciones de mejoramiento sustancial de la justicia y seguridad de los ciudadanos en las ciudades como en el campo; y Opciones de promoción de la eficiencia de la acción y del gasto público y de la actividad del sector privado.
Para ello, dispuso que el ministerio de gobierno tomara las medidas necesarias a fin de proveer a la comisión de los medios para el ejercicio de las responsabilidades asignadas. Normativamente se trataba de una comisión de carácter asesor, con funciones definidas pero sin poder decisorio, solo presentar “opciones”, y ligada logísticamente a las determinaciones del ministerio de gobierno.
Dos días después de la creación de la comisión, Gerardo Molina, uno de los designados para formar parte de ella, afirmaba en el periódico El Siglo, refiriéndose al proyecto de amnistía que se encontraba en el Congreso, que la comisión había “llegado tarde”
a este proceso, pero que sin embargo su papel y actuación primordial podrían tener algún significado en “las reformas que hay que hacer para rehabilitar las regiones afectadas por la violencia”
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El 23 de septiembre de 1982, en su instalación, el presidente Betancur señaló que le correspondería al Congreso la definición de la amnistía y la creación de un sistema político y jurídico ampliado, dejándole a la comisión la tarea de: “adelantar los diálogos y contactos que juzgue pertinentes con los distintos sectores de la sociedad colombiana, sin discriminación ni limitación alguna, y presentar las alternativas de acción que estime dignas de estudio por el Ejecutivo, o de las demás ramas del poder público, para que los agentes subjetivos de la subversión puedan incorporarse a la clara normalidad de su patria que los espera”
En este mismo acto y en un discurso improvisado, Lleras Restrepo como directivo de la comisión, respondió reafirmando las responsabilidades presidenciales asignadas y anunciaba que su tarea siguiente era la designación de una serie de subcomisiones “que puedan entrar en contacto con esos grupos y estudiar con ellos qué se puede hacer para que regresen a la vida normal”
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A mediados de noviembre la comisión hizo llegar a Betancur su primer paquete de recomendaciones. La filtración de esta información llevó al presidente a hacer un llamado de atención a los comisionados y pese al número de incluidos en su composición, el M-19 por boca de su comandante Carlos Pizarro afirmó que “esta Comisión de Paz es pequeña e insuficiente
”, y en una carta posterior a Betancur su grupo le propuso ampliar la comisión, para de que “dicho diálogo tenga verdaderamente un carácter nacional”. A pesar de todo esto, la comisión inició procesos de acercamiento con las distintas guerrillas, incluyendo a las FARC EP.
Después de la reunión de finales de enero de 1983, entre algunos miembros de la comisión con miembros del estado mayor de las FARC, Betancur decidió en el decreto 240 de febrero de 1983 nombrar, ad honorem, tres altos comisionados de paz, con el fin de que sirvieran de canal de comunicación entre los miembros de la comisión y el presidente de la República, así como también, desempeñaran otras funciones administrativa articuladas al desarrollo de la política presidencial de paz.
Simultáneamente por decreto 488 de febrero 1983 Betancur nombró a Amparo Bouzas Quintero como consejera en asuntos de paz, aumentando el ambiente de confusión e inoperancia. Correspondió a Otto Morales el presidente de la Comisión, explicar las nuevas decisiones presidenciales de esta manera :
“la labor de los altos comisionados y la comisión es complementaria e integradora”, “la comisión de paz no maneja dineros, ni los distribuye, no realiza obras públicas ni reparte tierras, ni dirige las tareas de rehabilitación (…) quienes vigilan las inversiones y siguen el curso de las obras de rehabilitación, son los altos comisionados (…) ellos podrían considerarse como los gerentes de la paz. Ellos pueden hablar de plata contante y sonante”.
En este ambiente de incertidumbre, la estrategia paramilitar del Estado que venían aplicando las fuerzas armadas desde inicios de los 60 como lo ha establecido definitivamente el sacerdote jesuita Javier Giraldo, da un paso más y arrecia su accionar, haciéndose clara ante la sociedad la percepción de la llamada guerra sucia; entonces Betancur y sus ministros de gobierno, Alfonso Gómez, y de justicia, Rodrigo Lara Bonilla, mediante el Decreto 2560 de septiembre de1983 y con las mismas funciones mencionadas en el Decreto 240 de 1983, designaron al director nacional de instrucción criminal Antonio J. Duque Álvarez, como alto comisionado para la paz para la región del Magdalena Medio, zona modelo y piloto para la implementación y organización de los grupos paramilitares en Colombia.
Es necesario recordar cómo la actitud soterrada o abierta, de muchos sectores de la sociedad y de la misma clase dominante y dirigente, incluso sectores subordinados al Poder Ejecutivo, contrarios a su proyecto de paz, motivaron la renuncia de Otto Morales Benítez el 25 de mayo del mismo año. En carta a Betancur, Morales declaraba que una de las tareas que aún faltaba por realizar era la de “combatir contra los enemigos de la paz y la rehabilitación, que están agazapados por fuera y por dentro del gobierno.
Esas fuerzas reaccionarias en otras épocas lucharon, como hoy, con sutileza contra la paz, y lograron torpedearla. Por ello nunca hemos salido de ese ambiente de zozobra”
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En su reemplazo fue designado John Agudelo Ríos. Ésta situación además de un cúmulo de contradicciones internas, motivaron que Alfredo Vázquez Carrizosa, también miembro de la comisión, propusiera la renuncia de todos sus miembros para permitir que el Presidente la reintegrara y la reacomodara a las nuevas circunstancias, dado que según su opinión: “han cambiado al propio tiempo, las circunstancias que dieron lugar a la creación de nuestra comisión con un número de miembros que desde un principio la hizo inoperante (…) y que no tenemos ya sino un mandato impreciso y acaso precario para asumir tareas de asesoramiento que el gobierno ya no estima importantes”
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Con la figura de los altos comisionados, la lógica de aparentar una representación nacional (entre comillas) siguió implementándose. De los cuatro comisionados nombrados, uno hacía parte de la iglesia católica, otro era de las fuerzas militares, el tercero del gobierno y el último del sector empresarial privado representado por Alfredo Carvajal Sinisterra, quien había sido alcalde de Cali. En adelante la participación del sector privado en los procesos venideros jugaría un cierto papel de acompañamiento.
Carvajal según el decreto 1211 de mayo de 1984 fue reemplazado por Nicanor Restrepo Santamaría, otro sobresaliente empresario quien venía de ocupar la gobernación de Antioquia. A partir de este momento los aparatos burocrático jurídicos de negociación intensifican los acercamientos entre diversos actores de la insurgencia: M– 19, ADO, EPL, FARC EP y algunos destacamentos del ELN
El primer resultado tangible y con todo un referente histórico básico para hablar de estos procesos de paz, se dio en La Uribe, departamento del Meta, el 28 de marzo de 1984 con la firma de los denominados Acuerdos de La Uribe entre las FARC EP y el gobierno nacional. Se debe destacar que estos acuerdos fueron posibles pese a la reticencia constante del estamento militar, tal y como quedó en evidencia con la renuncia del ministro de defensa, general Fernando Landazábal Reyes (decreto 0093 de
enero de 1984), y su reemplazado por el general Gustavo Mata-moros D’Costa.
Un año más tarde se creó la unión patriótica (UP), partido político que aglutinó a varios movimientos de izquierda, con la participación directa de dos miembros de las FARC EP (Braulio Herrera e Iván Márquez), hasta alcanzar los buenos resultados en las elecciones de 1986. Este resultado electoral, aceleró la estrategia paramilitar del Estado que, como se dijo, venía siendo desarrollada gradualmente por las fuerzas armadas desde 1962, y el exterminio gota a gota que venía sufriendo la insurgencia se disparo masivamente contra el partido recién conformado, hasta borrarlo totalmente de la faz política en Colombia.
El 10 de abril de 1984 dos miembros de la comisión renunciaron, Alfredo Vázquez Carrizosa le recordó al Presidente que pese a lo fundamental que resultaban los acuerdos de La Uribe, era lamentable que “sólo seis de sus miembros fueran los llamados a la deliberación que acompañó dicho documento”. Y en igual sentido se expresó Jorge Angarita Marín, segundo de los miembros que renunciaba ese día.
Con todo, el aparato burocrático jurídico de negociación continuó funcionando, y para darle cumplimiento al cuarto punto de lo firmado en la Uribe, se creó mediante comunicación presidencial del 29 de mayo de 1984 la comisión nacional de verificación Su composición fue ampliada con el mismo mecanismo el 27 de septiembre de 1984, y su composición sería nacional : estarían Horacio Serpa Uribe, Miguel Pinedo Vidal, Nicanor Restrepo Santamaría, monseñor Darío Castrillón, Enrique Santos Calderón, Álvaro Leyva Durán y Gilberto Vieira, así como un miembro de ADO (Autodefensa Obrera) y uno de la UP. Esta Comisión sería ampliada el 29 de septiembre del mismo año con nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio, entre otros. Como era prioritario para el gobierno alcanzar igual tipo de acuerdos con los otros movimientos, Betancur mediante comunicación presidencial del 17 de julio de 1984, complementada el 22 de julio del mismo año, decidió crear otra comisión nacional de negociación y diálogo para avanzar en las conversaciones con el M–19, el EPL y ADO. Para tal efecto se nombró como coordinador nacional a Alfonso Gómez-Gómez, y como resultados se obtuvieron los acuerdos de cese al fuego y diálogo nacional firmados el 23 de agosto de 1984 (con ADO y el EPL) y el 23 y 24 del mismo mes con el M–19, y después de superar las más diversas dificultades, el 23 de enero de
1985 se instalaron las diez subcomisiones del diálogo nacional.
A pesar de la tensa y conflictiva situación que se vivió durante ese año y luego de las renuncias de algunos miembros de las comisiones de paz, de verificación y de negociación y diálogo – entre el 20 y el 24 de septiembre de ese año –, Betancur intentó un último esfuerzo y nombró mediante el decreto 3030 de Octubre 1985, otra comisión de paz, diálogo y verificación como reemplazo de las demás comisiones que hasta ese momento habían venido funcionado, y para dirigirla designó a John Agudelo Ríos.
A pesar de algunas declinaciones a los nombramientos, persistieron nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. Pues apenas conocieron su designación, los dirigentes liberales Germán Zea Hernández y Rafael Rivas Posada renunciaron a formar parte de la misma: Zea afirmó que su decisiones debe a que el “liberalismo ha sido opuesto, no a la paz, sino a algunos de los procedimientos adoptados en el proceso de la paz” y Rivas posada declaró que el gobierno había “preferido la continuación de un sistema de trabajo que en la práctica prolongará el proceso hasta la próxima administración, con todas las implicaciones que ello conlleva”.
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La cadena de renuncias continuó. En noviembre renunció Alfredo Vázquez Carrizosa y junto a él Carlos Jiménez Gómez, procurador general de la nación, este último por solicitud de la Cámara de Representantes, cuyos argumentos no compartió. Con la toma del palacio de justicia el 6 de noviembre de 1985, y tras la ofensiva de la estrategia paramilitar del Estado contra desmovilizados y militantes de la UP; la oposición a las iniciativas de paz del presidente Betancur se endurece y el panorama tiende a una sin salida. Sin embargo Betancur logra mejorar un poco el ambiente con los acuerdos del el 9 de diciembre de 1985 con los destacamentos Simón Bolívar y Antonio Nariño del ELN y con la prórroga de los acuerdos de La Uribe con las FARC EP el 2 de marzo de 1986. Así mismo, el 20 de julio del 86 los destacamentos José Manuel Martínez Quiróz e Inés Vega oficializan ante la nueva Comisión su voluntad de acogerse a los acuerdos de La Uribe, Pero a pesar de todo, dos días después, las renuncias de los miembros de la nueva comisión empiezan a conocerse, y el 5 de agosto de 1986 Betancur oficializó la desintegración de la misma.
Virgilio Barco Vargas:
Luego de su elección como nuevo presidente de Colombia, el 25 de mayo de 1986, Barco Vargas fue claro en afirmar que “la paz no es un objetivo, es el resultado de una serie de tareas que nos hemos impuesto, de acabar con la pobreza absoluta”, y dado que el nuevo presidente iba llevar a la práctica un programa de partido, el tratamiento para enfrentar el conflicto político y armado “se asumió como negociación política entre el gobierno y los grupos insurgentes, regida por principios, objetivos, metodologías y procedimientos precisos ”.
Antes de su posesión Barco, en compañía del director alterno de su partido, Rafael Rivas Posada, se reunió con John Agudelo con el objetivo de analizar los hechos importantes de los diversos escenarios de negociación de paz que había adelantado el gobierno Betancur, a través de las distintas
comisiones que había conformado. A su vez, Barco acompañado de su ministro de gobierno designado, Fernando Cepeda Ulloa, también se reunió con Belisario Betancur:
Así lo recuerda Cepeda Ulloa : “Nosotros tuvimos una entrevista, el presidente Barco y yo con Belisario, en su oficina personal, no en el Palacio, ya era Presidente electo Barco; y Belisario echó su cuento, un cuento entre romántico y pragmático, y entonces la decisión del presidente electo fue que se mantenían los acuerdos, se mantuvieron; se mantiene el cese de fuego que se había pactado, se mantiene el teléfono rojo, y vamos a
ver cuando comenzamos”
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Sin embargo, con la llegada de Barco se dio otro giro y sería la consejería para la reconciliación, normalización y rehabilitación (CRNR) quien dirigiría el tema de la paz, de la mano con el PNR. El fundamento de este cambio estuvo según lo dijo Cepeda Ulloa, en que: “El presidente Barco decía, no creamos la ilusión de que va a haber paz. Nosotros podemos aspirar a normalizar la situación pública, no podemos aspirar a que haya paz. No va haber paz, no creemos en esa ilusión. El presidente Barco venía del rechazo a una retórica fantasiosa de Belisario. Aquí lo más que vamos a lograr es normalizar la situación” Para dirigir esta otra nueva consejería, Barco nombró mediante decreto 2577 de agosto 1986 a Carlos Ossa Escobar, ex presidente de la SAC (sociedad de agricultores de Colombia) y miembro de las últimas dos comisiones creadas por Betancur. La articulación de la CRNR con el PNR se daba en términos de la responsabilidad que tenía la primera sobre el segundo, y las funciones de coordinación y gestión que sobre este tenía la secretaría de integración popular (SIP) en cabeza de Rafael Pardo Rueda.
Desde su llegada, Ossa Escobar tuvo muy claro el giro del cual hablaba el ministro Cepeda: “La autoridad en el proceso de paz la tiene el Presidente de la República. Las fuerzas armadas hacen parte del gobierno. El gobierno va actuar en forma monolítica, con la dirección personal del jefe de Estado, como éste mismo lo anunció antes de posesionarse”. Y, ya como ministro de gobierno, Cepeda ratificó públicamente el apoyo del gobierno a la labor de Ossa: “tendrá el respaldo, no de un grupo de personas, sino de todo el gobierno que ve como una necesidad nacional la consolidación de la paz”- dijo
Desde la conformación de la CRNR se hicieron evidentes las razones de su creación: además de ser un organismo ligado directamente a la presidencia de la República, para coordinar las labores de la reconciliación, cada nivel del gobierno y cada funcionario debía cooperar con su trabajo en la gran tarea del progreso y de la convivencia. Se trataba de una nueva burocratización de los esfuerzos de reconciliación.
Así lo expresó Pardo Rueda: “el primer cambio consistió en poner en cabeza del Presidente de la República la responsabilidad y la supervisión directa de la política de paz. El segundo cambio fue también de fondo, pero pareció un simple maquillaje y en realidad nunca pudo ser bien explicado y mucho menos bien comprendido: se trataba de omitir la palabra paz y remplazarla por tres largos conceptos, reconciliación, normalización y rehabilitación (…) el largo sustituto tenía sentido conceptual, pues se daba una visión realmente comprensiva de lo que es la paz y de lo que ésta involucra, desprendiéndola del simplismo convencional de identificarla sólo con diálogos con la guerrilla”
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Con todo este aparataje burocrático, otros actores políticos y factores reales de poder pasaban su cuenta de cobro a la anterior administración de Belisario y pedían un espacio relevante en los procesos de paz durante el nuevo gobierno. El 10 de septiembre 1986 en la sesión de instalación de la llamada comisión especial sobre la violencia política, miembros del Congreso de la República reclamaron su “derecho” a participar activamente en el proceso de paz y protestaron por la “condición de invitados de piedra”
en que se les había puesto durante la administración Betancur, donde según ellos fueron
“simples receptores de proyectos, pero, de ningún modo partícipes directos en los diálogos con la guerrilla”.
Mientras avanzaban los procesos de acercamiento y exploración, el giro del gobierno Barco avanzó y por iniciativa del propio Ejecutivo se nombró la denominada “comisión de violencia”, conformada por diez académicos reconocidos en la temática, quienes en julio de ese mismo año (1987), presentaron su informe ante el ministerio de gobierno.
A finales de septiembre 1987 se realizó una reunión en La Uribe (Meta) entre dirigentes de las FARC EP, el M–19, el EPL, el ELN, el PRT y el Quintín Lame, y de allí surgió la coordinadora guerrillera Simón Bolívar (CGSB). Para el gobierno este acuerdo político planteaba la problemática tener que manejar la negociación con la insurgencia, tanto de manera individual, con cada uno de los grupos, como en un escenario paralelo
general. Cuando Ossa Escobar presentó su renuncia el 11 de diciembre del 87, se encargó provisionalmente de la responsabilidad de encabezar la CRNR a Rafael Pardo Rueda, y luego por decreto 2362 de 1987, se oficializó su puesto, pero solamente cuando se había encontrado su reemplazo para dirigir la SIP
Al iniciar 1988, Pardo como nuevo consejero presidencial se reafirma en sus críticas a la confusión creada por el número de comisiones utilizados durante la administración Betancur y ratificó que “se requieren procedimientos y métodos institucionalizados y límites claros”. Bajo estos preceptos y en carta del 10 de mayo de
De igual modo resaltó la diferencia entre la naturaleza, magnitud y consecuencias de los diálogos de sectores no gubernamentales y del gobierno, con los grupos armados así: “
el gobierno, de otra parte incumpliría sus obligaciones, si admitiera estas organizaciones como parte constitutiva de nuestro ordenamiento social”.
Pardo Rueda se puso al frente de las propuestas de Barco en especial con su iniciativa de paz –o plan de paz – expuesta el 1 de septiembre de 1988 y cuyo “objetivo era definir de una manera ordenada y con todos los pasos que se debían seguir, los criterios que debían orientar políticamente el proceso de conversaciones con un grupo armado, cuáles serían las condiciones y exigencias, y cuáles los compromisos que el Gobierno
estaría dispuesto a asumir ”
En la administración Barco, se dieron los procesos de conformación de las mesas de trabajo por la paz y la reconciliación nacional, otra instancia de diálogo entre el gobierno, los partidos políticos con representación parlamentaria, el M–19 y los demás grupos guerrilleros que se acogieron a dicha iniciativa. Es también durante esta administración que se crea la “comisión de notables”, conocida como la “promotoría nacional para la paz”, constituida luego de la propuesta de paz que en noviembre de 1988 hiciera el senador conservador Álvaro Leyva Durán
La promotoría se integró a inicios de 1989 y de ella también harían parte Misael Pastrana Borrero, Alfonso López Michelsen, el cardenal primado monseñor Mario Revollo Bravo, así como Fabio Echeverri Correa (presidente de la ANDI) y Hernando Santos Castillo director de El Tiempo. Este último abandonaría dicha iniciativa argumentando consideraciones de tipo ético.
Dentro del equipo de asesores que acompañaron a Ossa y a Pardo en la CRNR en el periodo 1986–1990 se encontraban Jesús Antonio Bejarano bajo la figura administrativa de coordinador y asesor económico, Ricardo Santamaría y Carlos Eduardo Jaramillo asesores de asuntos políticos, y Reynaldo Gary Pichón asesor asuntos comunitarios, entre otros. Este periodo concluiría con la comisión de desmovilización para el proceso
con el M–19 y el consejo nacional de normalización creado mediante decreto 314 de 1990, donde empezarían a hacerse familiares nombres como los del viceministro de gobierno José Noé Ríos y el asesor del PNR Tomás Concha Sanz.
El 9 de marzo de 1990 se firmó el acuerdo político con el M–19. La negociación terminó con la dejación de las armas por parte de este grupo avalada por la Internacional Socialista y la candidatura de Carlos Pizarro a la presidencia. A pesar de este primer logro, la guerra sucia paramilitar y la violencia política del Estado continuaron su avance lento pero seguro de la mano con los narcotraficantes, que en esta fecha hicieron su irrupción pública.
César Gaviria Trujillo
Con la inesperada elección presidencial en 1990 de César Gaviria, antiguo ministro de hacienda y ministro de gobierno del gobierno Barco, hubo continuidad en los puntos básicos de la estrategia de paz del anterior periodo Barco. El modelo de negociación con el M–19 con algunas modificaciones, fue el ejemplo inflexible a seguir durante toda la
administración Gaviria, que luego fue legitimado por una Asamblea Nacional Constituyente. Sin embargo, el mismo día en que se llevaban a cabo las elecciones para definir los constituyentes –9 de diciembre de 1990–, las fuerzas armadas ejecutaron la “operación Colombia” sobre “casa verde”, lugar donde se encontraba el Secretariado de las FARC. Esta operación militar eliminó cualquier posibilidad de negociación con este
grupo. Durante el primer semestre de 1991 las FARC y las fuerzas que integraban la CGSB realizaron una ofensiva militar sin precedentes. Gaviria, según decreto 1558 de 1990, nombró a Jesús Antonio Bejarano consejero presidencial para la reconciliación, normalización y rehabilitación en reemplazo de Rafael Pardo Rueda, y de manera casi
paralela mediante decreto 1874 de 1990, Pardo es designado como consejero presidencial para la defensa y la seguridad nacional. También según decreto 1875 de 1990, María Emma Mejía fue nombrada como consejera presidencial para Medellín y su Área Metropolitana.
Con el decreto 1860 de julio de 1991, que modificó la planta de personal en el departamento administrativo de la presidencia de la República (DAPRE), y se asignaron nuevas funciones a la CRNR, y además, mediante el decreto 1861 de la misma fecha, se ratificó a Bejarano al mando de la CRNR. Sería Bejarano quien asumiría de manera directa las negociaciones frustradas con la CGSB entre 1991 y 1992, desarrolladas en Caracas (Venezuela), pues la continuación de estas adelantadas en Tlaxcala (México) hasta su rompimiento definitivo el 4 de mayo de 1992, le correspondió a Horacio Serpa Uribe en reemplazo de Bejarano En el desarrollo de dichas negociaciones el Gobierno creó mediante decreto 2015 de 1991, la comisión consultiva para el orden público integrada por Horacio Serpa Uribe, Saulo Arboleda, Juan Gabriel Uribe, Otty Patiño Hormaza, Carlos Rodado Noriega y Gilberto Vieira, pensando en la perspectiva de futuros diálogos y procesos de negociación con las guerrillas. Para este momento el carrusel administrativo liderado por Bejarano seguía contando con asesores oficiales como Ricardo Santamaría, Carlos Eduardo Jaramillo, Tomás Concha Sanz, Reynaldo Gary P., Gonzalo De Francisco Zambrano y José Noé Ríos entre otros, y entre los miembros de este círculo rotatorio de funciones negociadoras, Ricardo Santamaría pasaría posteriormente al cargo de consejero que dejaría vacante Pardo Rueda, y Gonzalo De Francisco junto con José Noé Ríos entrarían como asesores a la consejería.
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Una de las iniciativas implementadas por Gaviria y su ministro de gobierno, Humberto de la Calle, fue la creación mediante los decretos 2198 y 2199 de septiembre 1991 de otra comisión asesora de reinserción, cuya composición fue ampliada por el decreto 2207 de la misma fecha. Sin embargo para fines de 1991 el gobierno Gaviria ya había firmado acuerdos definitivos de paz con el EPL, el PRT y el MQL, y en tal sentido esta iniciativa se encaminaba, tal como lo dice el decreto 2198 /
De esta comisión asesora empresarial, hicieron parte José Manuel Arias Carrizosa, Adolfo Carvajal Kuelkuellye, Ernesto Delima le Frac, Andrés Echavarría Olano, Augusto López Valencia, Isaac Jimmy Mayer Hekin, Nicanor Restrepo Santamaría, Juan Manuel Ruiseco Vieira, Carlos Upegui Zapata y Luis Carlos Sarmiento Angulo.
De manera articulada con esta iniciativa y antes de finalizar 1991, el gobierno nacional creó la dirección presidencial para la reinserción en el DAPRE, encargando por decreto 2884 del 26 de diciembre de
Este decreto además de cambiar la denominación de consejero para la reconciliación, normalización y rehabilitación por el de consejero para la paz, le asignó también funciones al nuevo cargo. Serpa Uribe permaneció en su cargo hasta octubre de 1992 cuando en su reemplazo por el decreto 1672 de 1992 es encargado Ricardo Santamaría y quien a su vez se venía desempeñando como consejero para la defensa y la seguridad nacional. Santamaría permaneció en dicho cargo hasta diciembre de 1993. Con este giro dicha consejería asumiría otro sin número de funciones distintas a las inicialmente planteadas. Dicho desdoblamiento funcional sería ratificado casi un año después mediante el decreto 1805 de septiembre de 1993, y la decisión se entendió como una nueva idea de de unir los asuntos en materia de paz con los de la seguridad nacional.
Para noviembre de ese mismo año /93, las decisiones vuelven a dar otro giro. Se deroga el decreto 1805 y por decreto 2323 de 1993 se nombra como consejero para la paz a Carlos Eduardo Jaramillo, quien en este cargo acompañará a Gaviria hasta el final de su mandato. Gaviria concluiría su periodo concretando otros acuerdos menores con la corriente de Renovación Socialista CRS el 9 de abril de 1994, con las milicias de Medellín el 26 de mayo de 1994 y con el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el 30 de junio del mismo año.
Ernesto Samper Pizano:
Con el ascenso de Ernesto Samper Pizano a la presidencia en 1994 se empieza a configurar otro giro en el tema de las negociaciones de paz. Según decreto 1951 de 1994 se nombra al político liberal Carlos Holmes Trujillo como alto comisionado para la paz, buscando con ello aliados que le ayudasen a enfrentar el tan conocido escándalo judicial y político llamado proceso ocho mil. Sin embargo Samper para dar la impresión de que sigue controlando el tema de la paz, dicta el decreto 1959 del 9 de agosto de 1994, en donde aclara que el cargo de consejero presidencial para la paz, a que se refieren los decretos 0053 de 1992 y 1952 de 1994, se denomina alto comisionado dentro de la consejería presidencial para la paz. Y amplía el aparato burocrático jurídico de negociación con profesores y personas con cierto conocimiento del tema como Alfredo Molano, Alejo Vargas, Daniel García-Peña, Edgar Reveiz, Hael Quiroga, pero bajo la dirección presidencial a cargo de José Noé Ríos. Por si fuera poco por el decreto 2107 de 1994, Samper crea también otra instancia de carácter consultivo y ejecutivo en materia de paz: la comisión de acción para la paz, estableciéndole en el artículo 4 sus funciones, la principal la de aplicar los elementos de tipo gerencial en los asuntos administrativos. Aspecto financiero tan caro a su gestión, que posteriormente en 1997 ampliaría y dejaría establecido a través de la Ley 368, el decreto 2429 y con la creación del fondo de programas especiales para la paz o cuenta del departamento administrativo de la presidencia DAPRE, destinado a apoyar administrativa y financieramente las funciones del alto comisionado para la paz
En julio de 1995, se conformó una nueva comisión facilitadora de paz para las conversaciones con el movimiento Jaime Bateman Cayón. La responsabilidad recayó esta vez en el Arzobispo de Popayán, Alberto Giraldo Jaramillo, en el administrador arquidiocesano de Cali Héctor Gutiérrez Pabón, la secretaria de gobierno del Cauca Nuby Fernández, el rector de la Universidad Libre de Cali Libardo Orejuela, junto al ex
combatiente del M-19 Germán Rojas Niño y el presentador de televisión Alfonso Lizarazo.
Para agosto del 95 se concreta la iniciativa de crear una nueva comisión de conciliación nacional (CCN) con el objetivo de servir de puente entre las partes del conflicto armado, integrada por sectores de la iglesia católica, los gremios económicos, políticos, intelectuales y representantes de los medios de comunicación. Y tras un año de servicios a cargo de la consejería presidencial para la paz, Holmes Trujillo renunció (Decreto 1321 de 1995), quedando como coordinador de dicha Daniel García Peña, quien logró permanecer en el cargo hasta el final del mandato de Samper.
En de mayo de 1998 se firmó el protocolo de acuerdo entre el movimiento independiente revolucionario comandos armados MIR-COAR y el gobierno nacional, para lo cual se contó con el apoyo de una comisión gubernamental negociadora, como órgano consultivo y decisorio del gobierno en ese asunto.
En Julio de 1998, luego de la declaración de Viana en España y la declaración de Mainz en Alemania, se creó el comité operativo preparatorio de una posible convención nacional con el ELN. Éste comité estuvo integrado por Ana Teresa Bernal, María Isabel Rueda, Jaime Bernal Cuellar, Alejo Vargas, Nelson Berrío, Alfredo Molano, Jaime Caicedo, Francisco Santos, Carlos Gaviria D., Samuel Moreno Rojas, Sabas Pretelt de la Vega, Augusto Ramírez O., Antonio Picón Amaya, Hernando Hernández, Mario Gómez, el Padre Jorge Martínez y Francisco Galán y Felipe Torres del ELN. Junto a este comité operativo, actuó el comité nacional de paz y en julio de ese año se conformó la asamblea permanente de la sociedad civil por la paz
Por último, es durante el periodo presidencial de Samper cuando en abril de 1995 se creó la comisión facilitadora de paz de Antioquia por decisión de la gobernación del departamento en ese entonces a cargo de Álvaro Uribe Vélez. Destacamos este hecho porque esa fue la primera iniciativa formal de tipo regional a la que el gobierno central le daba autorización a una gobernación para llevar a cabo acercamientos exploratorios con los grupos armados ilegales y sería pieza clave en la etapa exploratoria que terminaría con la desmovilización de los grupos paramilitares durante el gobierno de Uribe Vélez.
Andrés Pastrana Arango:
Pastrana basa su política de paz para el cambio en 20 puntos esenciales y la lógica organizativa de los dispositivos burocrático jurídicos de negociación siguió los mismos derroteros del gobierno Samper. Fue así como el 9 de agosto y por decreto 1642 de 1998 se nombró a Víctor G. Ricardo como alto comisionado en la consejería presidencial para la paz, y paralelamente mediante el decreto 1627 de 1998, se nombró a Camilo Gómez Alzate como secretario privado de la presidencia. El consejo nacional de paz y de su mano el comité nacional de paz, empiezan a operar.
Iniciado el proceso con las FARC y con la entrada en vigencia de la denominada zona de distensión del Cagúan el 7 de noviembre de 1998, los esfuerzos institucionales se enfocaron en la constitución de la mesa nacional de diálogo y negociación y en un comité temático nacional, previstos para el 7 de enero de 1999. Ese mismo día Víctor G. Ricardo, María Emma Mejía Vélez, Fabio Valencia Cossio, Nicanor Restrepo Santamaría y Rodolfo Espinosa Meola, eran nombrados como voceros del gobierno nacional en la mesa nacional de diálogo y negociación como primer equipo de negociación. Y bajo la coordinación de Néstor Humberto Martínez Neira, el gobierno nombró como sus representantes en el comité temático nacional a Miguel Pinedo Vidal, Armando Pomárico, Andrés González, Juan Gómez Martínez, Mauricio Cárdenas, Hernando José Gómez, Jorge Gómez Duarte, Ana Teresa Bernal y Fernando Hinostroza.
El 4 de julio de 1999 se cambia el equipo negociador inicial y se conforma un segundo con Fabio Valencia Cossio, Pedro Gómez Barrero, Camilo Gómez Alzate, Juan Gabriel Uribe y el general retirado Gonzalo Forero. A comienzos mayo del 2000 Pastrana acepta la renuncia de Víctor G. Ricardo y nombra a su secretario privado Camilo Gómez Alzate, como nuevo alto comisionado para la paz. Y después 4 meses de difíciles diálogos el 6 de mayo de 1999, los negociadores del gobierno y los representantes de las FARC EP firmaron el primer acuerdo sustantivo de 12 puntos: la Agenda Común por el Cambio hacia una Nueva Colombia. Por fin después de más de 50 años de conflicto social y armado, se firmaba por ambas partes una agenda trascendental y básica para una negociación con las FARC.
El proceso de negociaciones continúa a pesar de interferencias políticas y militares de todo tipo, y Pastrana por resolución del 4 de Septiembre del 2000, acepta la renuncia del empresario Pedro Gómez Barrero y nombra un tercer equipo para las negociaciones con las FARC, con participación del partido liberal y la iglesia. En reemplazo de Gómez Barrero nombra al empresario del sector petrolero y ex director de la Esso-Colombia Ramón De La Torre Lago, a monseñor Luis Alberto Giraldo Jaramillo, a Luis Guillermo Giraldo Hurtado y a Alfonso López Caballero quienes junto a Fabio Valencia Cossio, Juan Gabriel Uribe y el general Forero Delgadillo, continuarían en la mesa de negociación. El 22 de noviembre de 2000 se crea el frente común por la paz y contra la violencia, como órgano asesor y consultor del gobierno, integrado por el propio presidente, Horacio Serpa Uribe, Ciro Ramírez, Luis Fernando Alarcón, Antonio Navarro, Samuel Moreno y Luis Guillermo Giraldo Hurtado.
Y después de varios congelamientos, a inicios de 2001 Pastrana y Marulanda lograron reactivar la negociación con la firma del Acuerdo de los Pozos, reafirmando la necesidad de continuar los diálogos, agilizar las propuestas de intercambio humanitario, discutir el cese de fuegos, analizar el asunto de la erradicación manual y concertada de los cultivos ilícitos e invitar a la comunidad internacional. Entre otras decisiones conforman la comisión de personalidades (también conocida como de los notables) con
el propósito de encontrar caminos para acabar con el paramilitarismo y disminuir la intensidad del conflicto. Dicha comisión fue oficialmente creada el 11 de mayo de 2001 y la integraron Ana Mercedes Gómez Martínez, Carlos Lozano Guillén, Vladimiro Naranjo Mesa y Alberto Pinzón Sánchez.
El 5 de abril anterior, ya se había creado la comisión de países facilitadores para el proceso de paz integrada por representantes de los gobiernos de Canadá, Cuba, España, Francia, Italia, Suecia, Suiza, México, Noruega y Venezuela, y el 9 de abril se había iniciado en el Cagúan las denominadas audiencias públicas.
Finalmente, el 3 de junio de 2001 el Gobierno anunció un nuevo y cuarto equipo negociador con las FARC EP, nombrando ó a Reinaldo Botero Bedoya, Ricardo Correa Robledo y Manuel Salazar Ferro, quienes junto al alto comisionado Camilo Gómez y el comisionado adjunto Luis Fernando Críales, serían los encargados de afrontar la última fase de negociación, que terminó como todos sabemos con el rompimiento de la negociación el 20 de febrero de 2002.
Después del rompimiento con las FARC, los esfuerzos en materia de paz se enfocarían por completo hacía el ELN, sin alcanzar ningún tipo de acuerdo definitivo. Finalmente, se debe siempre tener presente a la hora de hacer el análisis de este periodo, que desde el inicio de la administración Pastrana se implementó con la ayuda del gobierno Norteamericano, el conocido Plan Colombia, y que la estrategia paramilitar del Estado, logra finalmente expandirse nacionalmente y copar todo el país.
Álvaro Uribe Vélez
Desde antes de su elección como presidente y una vez se posesionó, Uribe Vélez condicionó cualquier intento de negociación a la declaratoria previa de un cese unilateral de hostilidades por parte de los grupos armados ilegales. Bajo este marco, los grupos insurgentes dieron a conocer su negativa a lo que significaba una rendición incondicional, que solo fue aceptada los paramilitares de las AUC con quienes se venía negociando desde hacía años. El proceso de acercamiento y reinserción de los grupos paramilitares es llevado hasta su final por el aparato burocrático jurídico creado para tal fin, mediante decreto 1809 de 2002 y será dirigido por el alto comisionado para la paz Luis Carlos Restrepo. Culminará luego de la sanción presidencial, el 25 de julio de ese año de Ley 975 de 2005, también ampliamente conocida en Colombia y el exterior como Ley de Justicia y Paz, y posteriormente quedaría vacío con la extradición paulatina a los EEUU de la mayoría de jefes paramilitares acusados no de crímenes de Estado, sino de narcotráfico.
El dispositivo burocrático jurídico del comisionado Restrepo estuvo orientado directamente por el presidente Uribe Vélez, y tal y como ha quedado demostrado hasta el día de hoy, se limitó a los grupos paramilitares y no a estructurar una política de paz para todo el país, sostenible y sustentada sobre consensos institucionales.
Y con la terminación de este recuento, espero haber ilustrado y aclarado mi planteamiento inicial de que, la clase dominante y dirigente del Estado colombiano a lo largo de todos los llamados “procesos de paz”, ha implementado un modelo inflexible e ineficaz de negociación, que ha consistido hasta hoy Octubre de 2009, en anteponer frente a las organizaciones guerrilleras con las cuales va a negociar la paz; una serie de
“aparatos burocrático jurídicos de Estado para la negociación”, que ex profeso han diluido la responsabilidad del Poder Ejecutivo, han creado un ambiente de confusión, indefinición e inoperancia, y han terminado por convertir tales procesos de paz en verdaderos laberintos burocráticos al mejor estilo kafkiano.
LQQD. Ginebra Suiza. Octubre. 2009
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